De COVID-19 pandemie heeft de Nederlandse samenleving, economie en overheid op een ongekende manier op de proef gesteld. Wat begon als berichten over een mysterieus virus in een Chinese stad, groeide uit tot de grootste publieke gezondheidscrisis sinds WOII. Op Prinsjesdag 2020 typeerde minister Hoekstra COVID-19 als een ‘zwarte zwaan’ – een onvoorspelbare gebeurtenis met extreme gevolgen (ESB, 2022). Maar was de pandemie werkelijk zo onvoorzienbaar, of eerder een ‘grijze neushoorn’ – een risico dat zichtbaar was voor wie goed keek? (TEDxHaarlem, 2020). Deze vraag raakt de kern van wat toekomstverkenning kan betekenen bij het anticiperen op onverwachte gebeurtenissen.

Nederland’s voorbereidheid: theorie versus praktijk

Nederland beschouwde zichzelf als goed voorbereid op pandemieën. Het RIVM had uitgebreide plannen, er waren scenario’s uitgewerkt en het land beschikte over een gerespecteerd publiek gezondheidssysteem (ZonMw, 2023). De realiteit toonde echter een ander beeld. Ondanks waarschuwingen van internationale organisaties en ervaringen met SARS en MERS, werd Nederland – net als de meeste landen – verrast door de snelheid en omvang van de verspreiding (KPMG, 2021).

Het RIVM ontwikkelde tijdens de crisis snel drie scenario’s voor het verloop van het virus: een ‘veenbrand scenario’ met kleine oplevingen, ‘pieken en dalen’, en een ‘hoge golf scenario’ (RIVM, 2020). Deze scenario’s bleken cruciaal voor beleidsbeslissingen, maar kwamen pas ná het uitbreken van de crisis tot stand. De vraag die dit oproept is waarom vergelijkbare scenario’s niet eerder waren ontwikkeld, ondanks herhaalde internationale waarschuwingen over pandemische risico’s.

Typische valkuilen in toekomstverkenning tijdens de crisis

De coronapandemie illustreert klassieke valkuilen die we kennen uit de literatuur over wild cards en scenario planning. Wild cards – plotselinge, unieke gebeurtenissen die keerpunten kunnen vormen – vereisen specifieke vormen van voorbereiding (Mendonça et al., 2004). De pandemie toonde drie fundamentele uitdagingen:

Het onverwachte verwachten: Experts hadden jarenlang gewaarschuwd voor pandemische risico’s, maar de specifieke timing en vorm van COVID-19 bleef onvoorspelbaar. Deze paradox – een verwachte verrassing – maakt duidelijk waarom traditionele risicomodellen falen bij wild card gebeurtenissen (Harvard Business Review, 2023).

Negatieve signalen niet herkennen: Vroege waarschuwingen uit China werden niet adequaat vertaald naar Nederlandse voorbereidingsmaatregelen. Dit illustreert wat risicoanalysten de ‘availability bias’ noemen – recent en nabije gebeurtenissen krijgen meer aandacht dan verafgelegen signalen (RIVM, 2022).

Framing van het fenomeen: De manier waarop COVID-19 werd gekaderd, veranderde dramatisch tijdens de crisis. Aanvankelijk werd gesproken van een ‘griepje’, later van een ‘intelligente lockdown’, en uiteindelijk van een ‘nieuwe realiteit’. Deze framing-effecten beïnvloedden zowel beleidsrespons als draagvlak voor maatregelen (RIVM, 2024).

Cognitive biases in Nederlandse crisisbesluitvorming

De Nederlandse aanpak van COVID-19 toonde verschillende cognitieve vertekeningen die besluitvorming beïnvloedden. Present bias – de neiging om onmiddellijke belangen zwaarder te laten wegen dan toekomstige – leidde aanvankelijk tot voorzichtigheid met ingrijpende maatregelen. Optimism bias – de neiging om positieve uitkomsten te overschatten en negatieve gebeurtenissen te onderschatten – zorgde ervoor dat het beste scenario vaak als uitgangspunt werd genomen.  En door anchoring bias (de overdreven afhankelijkheid van de eerste informatie die we ontvangen over een onderwerp) liet men de eerste WHO-adviezen over bijvoorbeeld mondkapjes lange tijd liet doorwerken in het Nederlandse beleid (Onderzoeksraad voor Veiligheid, 2022). Deze bias zorgt ervoor dat alle vervolgbeslissingen worden afgemeten aan het eerste referentiepunt, ook wanneer nieuwe informatie dit eerste ‘anker’ tegenspreekt.

Deze drie cognitieve ‘biases’ hebben een evolutionaire basis: ze hielpen onze voorouders snel beslissingen te nemen in levensbedreigende situaties. Present bias moedigde onmiddellijke actie aan bij acute gevaren, optimism bias gaf moed om risico’s te nemen die nodig waren voor overleving, en anchoring bias bood een efficiënte manier om complexe informatie te verwerken door een referentiepunt te gebruiken.

In moderne crises zoals COVID-19 kunnen deze mentale snelwegen echter contraproductief werken, omdat ze leiden tot systematische fouten in risicoanalyse en langetermijnplanning – precies wat nodig is bij het bestrijden van een pandemie.

En dit zijn niet de enige biases die zichtbaar werden tijdens de pandemie. Vooral de planning fallacy (de neiging om de tijd, kosten en risico’s van toekomstige taken te onderschatten) werd zichtbaar in tijdinschattingen. Maatregelen die ‘enkele weken’ zouden duren, strekten zich uit over maanden. De economische scenario’s van het CPB varieerden van 1,2% krimp in het beste scenario tot 7,7% in het slechtste – de werkelijkheid van 3,7% krimp lag dichter bij het pessinistischere scenario (CBS, 2021).

Framing-effecten in verschillende crisisfasen

Onderzoek naar Nederlandse COVID-19 persconferenties toont hoe framing-effecten evolueerden tijdens de crisis (RIVM, 2024). Aanvankelijk werd gesproken van een ‘griepje’, later van een ‘intelligente lockdown’, en uiteindelijk van een ‘nieuwe realiteit’. Deze framing-effecten beïnvloedden zowel beleidsrespons als draagvlak voor maatregelen (RIVM, 2024).

In de toekomstverkenning is dit framing-fenomeen bijzonder relevant bij wild cards – plotselinge, onwaarschijnlijke gebeurtenissen met grote impact die keerpunten kunnen vormen in maatschappelijke ontwikkelingen (Petersen, 1999). Wild cards zoals pandemieën doorlopen typisch verschillende framing-fasen: van ontkenning of bagatellisering in de beginfase (“dit is maar een griepje”), via dramatisering tijdens de acute crisis (“intelligente lockdown”), tot normalisatie achteraf (“nieuwe realiteit”).

Deze framing-evolutie beïnvloedt niet alleen de publieke perceptie, maar ook de snelheid en effectiviteit van beleidsmaatregelen. Zoals toekomstverkenners beargumenteren, kan het herkennen van deze framing-patronen bij wild cards helpen om beter voorbereid te zijn op soortgelijke disruptieve gebeurtenissen in de toekomst (WRR, 2010).

Vergelijking met eerdere grote crises

COVID-19 was niet de eerste grote crisis die Nederland trof, maar verschilde fundamenteel van eerdere rampen. Waar natuurrampen zoals overstromingen geografisch begrensd zijn en terroristische aanslagen plotseling maar lokaal blijven, was COVID-19 zowel langdurig als alomtegenwoordig en ook enigzins onzichtbaar. De Onderzoeksraad voor Veiligheid constateerde dat Nederland wel lessen had geleerd uit de Mexicaanse griep van 2009, maar vooral op het gebied van Europese vaccinsamenwerking (Onderzoeksraad voor Veiligheid, 2022).

Vergeleken met de financiële crisis van 2008 toonde COVID-19 de kwetsbaarheid van aan-efficiency geoptimaliseerde systemen. Waar de financiële sector na 2008 buffers opbouwde, had de zorg juist ingezet op ‘lean’ processen met minimale overcapaciteit. Dit maakte het systeem efficiënt in normale tijden, maar fragiel tijdens crisis (KPMG, 2021).

Internationale vergelijking toont dat landen met recente pandemie-ervaring – zoals Zuid-Korea (MERS) en Taiwan (SARS) – beter presteerden dan landen zonder deze ervaring. Dit suggereert dat ‘corporate memory’ en institutioneel leren cruciaal zijn voor toekomstverkenning (WHO Europe, 2022).

De rol van toekomstverkenning: van reactief naar proactief

De COVID-19 pandemie heeft de Nederlandse beleidswereld pijnlijk bewust gemaakt van de beperkingen van traditionele, reactieve besluitvorming en de noodzaak van systematische toekomstverkenning. Waar Nederland beschouwde zich als goed voorbereid op pandemieën door het RIVM’s uitgebreide plannen, ontbraken cruciale elementen van moderne foresight-methodologie (NIPV, 2022).

Horizon scanning en weak signals: Een fundamenteel tekort was het ontbreken van systematische horizon scanning naar ‘zwakke signalen’ die een pandemie zouden kunnen aankondigen. Hoewel internationale waarschuwingen over pandemische risico’s al jaren bestonden, werden deze niet vertaald naar concrete Nederlandse voorbereidingsscenario’s.

Real-time foresight tijdens crisis: Tijdens de acute crisisfase ontwikkelde het RIVM snel drie toekomstscenario’s – ‘veenbrand’, ‘pieken en dalen’, en ‘hoge golf’ – die cruciaal bleken voor beleidsbeslissingen. Deze praktijk van ‘real-time foresight’ – het tijdens een crisis blijven ontwikkelen van toekomstbeelden – toont de waarde van scenario planning onder tijdsdruk (Luesink et al., 2024).

Strategische foresight infrastructuur: De corona-inclusieve Volksgezondheid Toekomst Verkenning (c-VTV) van 2020 illustreerde hoe toekomstverkenning kan helpen bij het anticiperen op langetermijneffecten van crisis. Door niet alleen de directe gezondheidseffecten te analyseren, maar ook indirecte gevolgen zoals mentale gezondheid, economische impact en maatschappelijke ongelijkheid, toonde deze verkenning de meerwaarde van integrale toekomstanalyse (RIVM, 2020).

Van crisis naar structurele verbetering: De pandemie heeft geleid tot institutionele veranderingen in Nederlandse toekomstverkenning. De Landelijke Agenda Crisisbeheersing van 2024 benadrukt expliciet de noodzaak van ‘robuuste voorbereiding en informatiedeling’ en het opzetten van systematische early warning systemen. Het Nederlands Instituut Publieke Veiligheid (NIPV) ontwikkelde nieuwe methodieken voor crisis scenario planning die de lessen van COVID-19 incorporeren (NCTV, 2024).

Lessen voor toekomstige wild cards: COVID-19 functioneerde als een ‘wild card’ – een gebeurtenis met lage waarschijnlijkheid maar hoge impact die fundamentele aannames over veiligheid en voorspelbaarheid ondermijnde. Toekomstverkenning had kunnen helpen door het systematisch exploreren van dergelijke disruptieve scenario’s, ook al waren ze op dat moment ‘onwaarschijnlijk’. De Nederlandse overheid investeert nu in horizon scanning methoden die beter anticiperen op dit soort disruptieve ontwikkelingen (WRR, 2021).

De kernles is dat toekomstverkenning niet draait om het voorspellen van specifieke crises, maar om het opbouwen van ‘adaptieve capaciteit’ – het vermogen om snel te leren, bij te sturen en nieuwe scenario’s te ontwikkelen wanneer de werkelijkheid anders uitpakt dan verwacht. COVID-19 heeft aangetoond dat deze capaciteit niet een luxe is, maar een strategische noodzaak voor veerkrachtige, weerbare samenlevingen.

Bronnen:

·      ESB, 2022: Waarom een voor pandemie gewaarschuwde beleidsmaker niet voor twee telt. https://esb.nu/waarom-een-voor-pandemie-gewaarschuwde-beleidsmaker-niet-voor-twee-telt/

·      Harvard Business Review, 2023: When Scenario Planning Fails. https://www.hbs.edu/faculty/Pages/item.aspx?num=64041

·      KPMG, 2021: Dit zijn de lessen van 1,5 jaar coronacrisis. https://assets.kpmg.com/content/dam/kpmg/nl/pdf/2021/sectoren/dit-zijn-de-lessen-van-15-jaar-coronacrisis.pdf

·      NIPV, 2022: Toekomstverkenning Crisisbeheersing. https://nipv.nl/wp-content/uploads/2022/10/20221027_NIPV_Toekomstverkenning-Crisisbeheersing.pdf

·      NCTV, 2024: Landelijke Agenda Crisisbeheersing. https://www.nctv.nl/binaries/nctv/documenten/publicaties/2024/06/11/landelijke-agenda-crisisbeheersing/Landelijke+Agenda+Crisisbeheersing.pdf

·      Luesink et al., 2024: Scenario planning to enable foresight in crisis management. https://jeroenwolbers.com/wp-content/uploads/2024/04/luesink-et-al-2024-scenario-planning-to-enable-foresight-in-crisis-management.pdf

·      Onderzoeksraad voor Veiligheid, 2022: Aanpak coronacrisis – Deel 2: september 2020 tot juli 2021. https://www.eerstekamer.nl/overig/20221012/aanpak_coronacrisis_deel_2/document3/f=/vlx5bqo7qxzh_opgemaakt.pdf

·      RIVM, 2020: Corona-inclusieve VTV. https://www.rivm.nl/volksgezondheid-toekomst-verkenning-vtv/c-vtv

·      RIVM, 2024: Gedragswetenschappelijke analyse van de persconferenties tijdens COVID-19. https://www.rivm.nl/bibliotheek/rapporten/2024-0091.pdf

·      TEDxHaarlem, 2020: Corona: de zwarte zwaan die een grijze neushoorn bleek. https://www.tedxhaarlem.com/article/corona-zwarte-zwaan-grijze-neushoorn-bleek/

·      WHO Europe, 2022: Recommendations for Good Practice in Pandemic Preparedness. https://www.nivel.nl/sites/default/files/bestanden/NIV_955.pdf

·      WRR, 2021: COVID-19: Expertvisies op de gevolgen voor samenleving en beleid. https://www.wrr.nl/binaries/wrr/documenten/publicaties/2021/07/15/covid-19-expertvisies-op-de-gevolgen-voor-samenleving-en-beleid/212.009+-+Expertvisies+op+de+gevolgen+voor+samenleving+en+beleid_WT_single.pdf

·      ZonMw, 2023: The Netherlands Country Profile BE-READY. https://www.zonmw.nl/sites/zonmw/files/2023-10/Country-Profile-NL_BE-READY.pdf